发达国家垃圾分类得失及其对中国的镜鉴

作者：刘建国 清华大学环境学院长聘教授，固体废物控制与资源化教研所所长

刘建国，清华大学环境学院长聘教授，固体废物控制与资源化教研所所长，兼任国际固体废物工作组织(IWWG)科学咨询委员会委员、“生物质与废物能源化国际会议(威尼斯)”共同主席、住建部科学技术委员会城市环境卫生专委会委员、中国循环经济协会专家、《环境卫生工程》副主编、《城市管理与科技》编委、Renewable Energy客座编辑等职。主持国家重点研发计划、科技支撑计划、“863”计划、国家自然科学基金等多项重要研究项目和课题，在重要学术期刊和国际会议发表论文150余篇，先后获国家及教学成果奖1项，省部级科技奖励6项。

引言

我国城市生活垃圾处理整体上起步较晚，20世纪80年代初开始规范化清运，90年代初开始无害化处理。到2008年，试点城市垃圾分类率仍均低于20%，推进工作基本处在停滞阶段。2020年4月，新版《固体废物污染环境防治法》通过，从立法角度明确了国家推行生活垃圾分类制度。2020年7月，国家发改委等三部委联合出台了《城镇生活垃圾分类和处理设施补短板强弱项实施方案》，要求46个生活垃圾强制分类试点城市到2023年全面建成生活垃圾分类收集和分类运输体系，对试点城市的要求从模式探索转向了体系建设。2020年9月，习近平总书记主持召开的中央全面深化改革委员会第十五次会议审议通过了《关于进一步推进生活垃圾分类工作的若干意见》，强调推进垃圾分类要从“落实城市主体责任、推动群众习惯养成、加快分类设施建设、完善配套支持政策”等方面入手，建立起长效机制，加强全链条的管理。

截至2020年11月，46个垃圾分类试点城市中有42个已经出台了垃圾分类相关的地方性法规或政府规章。上海、北京等地垃圾分类法规的相继颁布和实施在全国范围内掀起了多次舆论热潮，将垃圾分类推向了全民讨论的焦点。实行一段时间以来，城市垃圾分类得到了极大的推进，但也暴露出一些问题。因此，有必要对发达国家开展垃圾分类几十年来的经验得失进行总结，以更好地指导我国垃圾分类的开展。

发达国家垃圾分类进程

1.日本：政府主导下的源头精细分类

日本垃圾分类政策最早出自1976年修订的《废物处理法》。21世纪以来，日本将回收利用确立为废物管理的核心，垃圾管理初见成效。《环境基本法》《循环型社会促进基本法》两部基本法明确了垃圾处理和循环利用的基本原则，是各种环境法的基础;《废物处理法》《资源有效利用促进法》两部综合法分别对废物处理和回收利用的流程进行了规定，《容器包装循环利用法》《家电循环利用法》《食品循环利用法》等专项法详细规定了各类废物的回收利用渠道和各环节责任人。详尽的法律是保障日本生活垃圾分类得到有序开展的前提。

在日本，垃圾分类处理是一项政府主导的事务，其模式主要为中央政府负责制定政策方向并提供资金，地方政府负责制定详细标准并执行。垃圾分类的教育贯穿在居民的家庭教育、学校教育和社会教育中，政府、企业、社会团体等均参与其中。商品包装上会指示包装物处理分类的正确方法，每个家庭都会收到内容详尽的垃圾分类手册，指导居民养成正确的分类习惯。几十年的常态化宣传对于公民垃圾分类意识和责任感的养成起到了决定性的作用。公民的广泛参与是垃圾分类得以长效运行的基础。

2.德国：政府与企业责任分担的市场化运作

德国对垃圾分类的倡导始于20世纪70年代，德国近十几年来均保持世界领先的城市固体废物回收利用率，产生量变化波动不大，这表明德国的垃圾分类和循环利用已经进入了较为稳定的阶段。

德国将垃圾分类定义为一项“准公共事业”，强调政府和市场要共同承担责任，政府的战略规划角色至关重要，《废物处理法》《包装废物管理法》《循环经济与垃圾管理法》《垃圾填埋条例》等法律法规在做出战略规划的同时，还对具体的执行流程、奖惩措施进行规定，制定具体的实施目标并且依据实际情况进行实时调整，充分确保法律的可执行性。

在德国，居民区会放置不同颜色的垃圾桶用以收集有机垃圾、剩余垃圾、废纸和印有绿点标志的包装废物，废玻璃、旧衣物、大件垃圾、电子废物等也设有专门的回收点。这种模式在源头就进行了相对精细的分类，使得废纸等产生量较大、资源化利用潜力较高的生活垃圾能够得到比较充分的利用。

德国废物管理系统的市场化比例很高，其垃圾循环利用产业已经成为德国一个强大的经济部门，2016年贡献产值约400亿欧元，占全国经济产出的1.5%，其中私营企业占比高达90%。私营企业的进入有效提高了垃圾循环利用的效率，还通过良性竞争促进了整个行业的发展，政府则通过制定财政优惠政策、严格行业监管等方式保障私营企业能够获得营利。

3.美国：源头粗分基础上的政府购买服务

美国作为一个经济发达、幅员辽阔的大国，人均垃圾产生量近年来均在2kg/d左右，但其生活垃圾管理模式却相对粗放。

美国对于城市固体废物的立法始于20世纪60年代，联邦层面的统领法律是《国家环境政策法》，较低层级的法律则形成了污染控制和资源回收两个系统，此外，各州还可以根据实际情况制定地方性法律。

此外，政府还通过对饮料瓶收取押金、对从事循环利用的公司给予税收优惠等方式来保障市场的有序运行。生活垃圾收运和处理系统市场化程度很高，大多采用政府直接购买服务的方式，通过招投标的方式将服务承包给私人公司，处理费用则全部由居民承担。

4.新加坡：城市固废统筹管理与集约化处理

新加坡国土面积狭小，人口密度很大，20世纪八九十年代，快速发展的工业化带来了固体废物产生量激增、处理处置困难的问题。1992年，新加坡开始重视固体废物减量化的问题，成立了专门部门，对生活垃圾、建筑垃圾、废旧金属、废轮胎、废汽车、污泥等城市固体废物进行统筹管理。进入21世纪，新加坡固体废物回收利用率逐渐提高，近年来稳定在60%左右的水平。

发达国家政策对比与得失分析

1.处理方式的选择

发达国家基于不同的经济发展水平、人口土地资源情况和政策理念原则，在不同的历史阶段选择了不同的垃圾处理方式。美国纽约州人口密度和人均GDP是4个地区中最高的，但是其在垃圾焚烧处理占比和资源化开展程度上却与日本、新加坡和德国有较大差异。在国家政策的允许下，纽约州可以选择将垃圾进行跨境转移并处理。

日本东京都和新加坡同为土地资源紧张、人口密集的区域，均选择了全量焚烧作为生活垃圾的处理方式，但两个地区在垃圾焚烧的开展中仍然存在差异。在东京，23个区共建有21个垃圾焚烧厂，焚烧厂规模普遍较小，用以处理本区内产生的垃圾，而新加坡全市产生的生活垃圾由4个规模较大的垃圾焚烧厂进行统一焚烧处理。

德国柏林市作为4个地区中土地压力最小的地区，仍然实施了“未经处理的垃圾禁止进入垃圾填埋场”的政策，其生活垃圾焚烧占比和资源化利用率在欧洲乃至整个世界都居于前列，可见，政策制定在基于国情的基础上，还需要前瞻性的眼光和对未来的判断。

从我国北京主城区和深圳的数据来看，我国大城市的人口密度已经超过柏林，与东京、新加坡数值相当，土地资源紧张将成为东南沿海发达地区普遍面临的问题，但与此同时，我国大城市人均GDP水平仍与发达国家存在较大差距，未来城市仍有巨大的发展空间。在我国严格管控生活垃圾跨区域转移的政策背景下，大力发展焚烧，提高生活垃圾焚烧占比乃至全量焚烧是东部地区的必然发展趋势。对于我国中西部地区，综合考虑其土地资源情况和成本等问题，填埋仍会是生活垃圾处理方式的选择之一。从长远来看，我国各地区仍要在推进垃圾分类的基础上尽可能地降低垃圾最终处置量，逐步减少填埋量，提高垃圾的回收利用水平。

2.分类标准的制定

发达国家开展垃圾分类至今，已经各自形成了一套较为完善的垃圾分类标准。其中，日本分类标准最为细致，基本对每一细分类下的可回收物都进行单独的回收处置。美国的分类标准最为宽松，可回收物基本依靠后续环节的二次分拣进行分类回收。德国的分类标准介于两者之间，对一部分产生量较大的可回收物进行专门的回收如废纸、废玻璃等。分类的精细程度对生活垃圾处理成本具有显著影响，还直接影响垃圾的资源化利用效率，分类越精确、准确率越高，越有利于后端开展回收利用。

另一个值得关注的是厨余垃圾的分类和处理问题。不同国家由于饮食习惯差异等因素，厨余垃圾在产生量、特征上均有明显不同，因此分类处理方式也完全不同。在日本，大多数地区并未将厨余垃圾进行单独分类收集，而是将其划分在可燃垃圾组中进行处理。在美国，厨余垃圾由家庭粉碎后直接排入下水管网或直接进入终端处理设施，仅有6.3%得到了堆肥利用。德国鼓励将厨余垃圾单独收集制作成堆肥产品投入使用，但目前的回收并未达到较高的覆盖率。我国的厨余垃圾产生量大，油脂含量高，进行干湿分离是我国垃圾分类必须采取的措施，厨余垃圾的利用率也直接关系到我国整体垃圾的回收利用水平。

目前，我国已经确立了以“可回收物、厨余垃圾、有害垃圾、其他垃圾”为标准的四分类法，这是结合我国垃圾产生量和组分现状，综合考虑国情和居民生活习惯后制定的标准，如何提高厨余垃圾的回收品质和利用效率，如何对各种可回收物进行高质量再利用，是下一步需要思考并解决的难题。

3.废物的出口转移

长期以来，美国、日本、德国等发达国家都将国内产生的大量废纸、废塑料、废金属等出口至发展中国家，其为出口支付的费用远低于将垃圾在国内进行处理的费用。因此，在部分低值可回收物的处理和利用方面，发达国家并未在国内建立起完整的再利用体系，而是通过废物出口的方式将责任转嫁给发展中国家，既减少了本国的资金投入，又减轻了本国的环境压力。

中国从20世纪80年代起，开始从发达国家进口废纸、塑料等作为生产原料，在降低生产成本的同时还创造了大量的就业机会，因此中国长期以来都是全球最大的废物进口国。2017年，国务院印发《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》，指出要在2020年底前基本实现固体废物零进口。欧盟出台了《欧洲循环经济塑料战略》，提出2030年欧盟市场上使用的塑料包装物全部可回收的目标;德国出台了法案要求提高国内塑料包装物的回收利用水平。中国禁止洋垃圾入境的政策，有助于促使发达国家承担更多的应尽责任，构建更为合理、更为公平、更可持续的固体废物回收模式。

中国目前同样面临大量废塑料、废织物等可回收物的处理难题，仍有大量废物流入非正规回收利用渠道，带来较大的环境与安全隐患。因此，中国需要在国际国内新的经济发展和环境保护形势下，探索区域统筹、产业链接、行业协同的可回收物再生利用新模式。

发达国家垃圾分类经验对中国的镜鉴

1.立法因地制宜，注重阶段性和可行性

从日本、德国、美国的立法经验来看，尽管法律具体形式和内容各有不同，但从框架上来看存在一定的相似性。中央政府立法规定全国生活垃圾的管理原则和实施流程，明确处置路线、各环节责任人等问题，地方则根据实际情况制定具体的法规来推动垃圾分类及其资源化的执行，不同地区在处理方式选择、收运流程、收费及其他奖惩方式上均有较大差异。在我国，从国家法律层面上，新修订后实施的《固体废物污染环境防治法》明确“国家推行生活垃圾分类制度”，要求“县级以上地方人民政府应当加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的生活垃圾管理系统，实现生活垃圾分类制度有效覆盖”，还对政府、学校、企事业单位的职责进行了规定;《循环经济促进法》要求“县级以上人民政府应当统筹规划建设城乡生活垃圾收集和资源化利用设施”。但是与发达国家相关立法相比，一方面我国关于垃圾分类的相关规定与要求分散在不同的法律法规中，另一方面又缺乏针对包装废物等对垃圾产生量增长贡献较大的重点类别的专项法律法规，在国家层面上需要出台针对垃圾分类处理、资源综合利用、包装废物源头减量与循环利用的专门法律法规。

立法还要注重可操作性和可行性，保证奖惩措施能够落到实处。发达国家立法效果较好的一大原因是对操作规定得较为细致，奖惩措施明确并有相关条例保证其执行。不同国家依据国情环境选择了不同的奖惩措施，保障了法律法规得到顺利的实施。在我国，随着地方性法律法规的陆续出台和实施，如何保证居民和企业遵守相关规定是各个地区共同面临的问题，政府部门一方面要在兼顾效果与成本的基础上选择合理的监督手段，一方面要在法规实施前加强宣传动员活动，通过长期的不懈推动让居民接受并习惯垃圾分类行为。

2.引入市场机制，保障系统长效运行

垃圾分类的顺利开展离不开资金的顺利流通，基础设施的更新与建设，收运体系的建立和完善，宣传教育的开展都需要大量的资金支持。不少地方政府在开展分类的过程中会陷入政府单方面持续投资的困境，这一方面给地方财政带来了巨大的压力，另一方面也很难调动起企业共同参与的积极性。因此，必须要更好地借助市场的力量，促进资金流通，提高行业活力。

发达国家对市场的利用主要体现在以下两个方面：①将私营企业引入到垃圾收运和处理环节当中，新加坡、美国等国家均采用向企业购买服务的方式将地区的垃圾收运和处理服务外包给私营公司，政府则负责企业资格的审查和组织招投标，这种模式比起政府直接开展服务能够有效地通过竞争降低成本，激发企业活力。②对从事垃圾循环利用工作的企业给予政策优惠的同时，帮助企业找到自主盈利的基点。在当前的垃圾处理行业中，大量企业对政府补贴依赖严重，不具备自主盈利的能力，难以在未来带动循环经济产业的发展。政府要通过政策引导、税收优惠和合理补贴等多种方式调动企业积极参与循环利用产业，企业应通过技术创新提升盈利能力，在未来成为国民经济的重要贡献部门。

市场化的运作能够大大降低政府的财政投入，同时保障参与其中的企业有利可图，资金的流通和充分的竞争是保障行业活力的重要因素，也是垃圾分类得以长期有效推行的重要保障。

3.明晰各方责任，落实污染者付费原则

垃圾分类中涉及到的责任主体众多，不同国家对于各责任主体的责任划分存在一定的差异，但基本都遵循“污染者付费”原则，即企业和居民都要为自己产生的污染负责，付费就是负责的一种方式。发达国家在开展垃圾分类过程中普遍实行了针对企业的“生产者责任延伸制度”和针对居民的“差异化收费制度”，促进企业和居民履行源头减量和分类回收责任。

我国目前处于推行垃圾分类的初期，各个城市主要依靠政府财政投入建立设施和维持运行，既给政府造成了较为严重的财政负担，也不符合“污染者付费”的基本原则。习近平总书记多次强调推行垃圾分类应形成长效机制。因此借鉴发达国家先进经验，建立起针对企业的生产者责任延伸制度和针对居民的差异化收费制度等行之有效的制度势在必行。

4.发挥后发优势，构建智能化监管平台

目前，我国有许多回收公司推出智能回收站等产品，通过线上APP与线下回收相结合的方式实现可回收物的高效回收，进入智能回收站的产品将得到全流程的监控，直到其得到妥善处置。这是一种智能化回收模式的成功探索，但通过互联网技术能实现的智能化垃圾管理远不仅于此。大数据技术的发展让我们有能力追溯每一件产品从生产到消费、废弃的全过程，直接锁定相关责任人;智能识别技术的发展让追溯每一个居民的投放行为成为可能;电子联单的使用让每一批垃圾的来源和去向都有迹可查。信息技术的发展极大拓宽了我们行动的广度和深度，因此，在借鉴发达国家垃圾分类开展经验的同时，要擅于将其与当下的场景相结合，运用先进的技术，构建我国垃圾分类智能化监管平台。

发达国家的垃圾分类探索大多起源于20世纪80年代，经过20~30年的不断努力在21世纪逐渐显示出成效，在这个过程中，各个国家对垃圾的处理理念也都经历了从末端治理到循环利用和源头减量的转变，“减量、回收和再利用”成为各国解决垃圾问题时提出的共同方案。但是，不同国家基于不同的国情条件和发展理念，分类方法、处理方式、保障制度有所不同，可为我国推行垃圾分类提供镜鉴。我国现阶段采取“可回收物、厨余垃圾、有害垃圾、其他垃圾”的四分类方法基本符合我国国情，但应根据时空条件变化而灵活调整，不宜机械地、静态地、“一刀切”地执行。在处理方式选择上，大力发展高效清洁的焚烧发电是大多数发达国家，尤其是高人口密度国家和地区的首要选择。结合我国各区域自然社会经济条件差异大、发展不平衡的现状，各个城市应根据自身条件合理选择处理方式。在分类策略上，短期之内我国各个城市垃圾分类的重点任务是进行适度干湿分离，以提高居民的参与率和获得感，促进居民养成良好的习惯，同时通过后端的生物处理实现有机物的生态循环。但是从长远来讲，可回收物的规范回收才是垃圾减量化、资源化的重中之重。我国应以垃圾分类为契机，逐步建立针对企业的生产者责任延伸制度和针对居民的差异化收费制度，调整再生资源回收行业不合理的利益分配机制，促进再生资源行业提高产业集聚度、拓展延伸产业链、提升再生产品质量，实现转型升级。我国应在垃圾收运、处理和利用环节充分发挥市场机制降低成本、提高效率的作用，在垃圾分类全过程监管中推广应用智能化技术，促进垃圾分类治理体系和治理能力现代化，形成垃圾分类中国模式，提高社会文明水平。

本文系中华环境保护基金会“美团外卖青山计划专项基金”环保顾问团专家视点栏目特约专家清华大学环境学院长聘教授刘建国撰写，原文刊载于《环境卫生工程》。

来源：资源再生杂志社