“无废城市”的内涵及其讨论

  随着我国城乡居民人均收入水平的提高、特别是消费对经济发展拉动作用的增强，城乡废物大量产生，如不加以妥善处理，将会对人居环境和居民健康产生不利影响。党中央国务院对此高度重视。2018年12月，中央全面深化改革委员会审议通过了《“无废城市”建设试点工作方案》(以下简称《方案》)，2019年1月21日国务院办公厅正式发布。《方案》明确提出我国建设“无废城市”的重大意义、指导思想、工作重点和相关措施。开展“无废城市”建设意义重大，是贯彻落实党中央、国务院决策部署的具体行动，是深化城市废物管理改革的重大举措，是提升生态文明水平、建设人与自然和谐共生现代化的重要组成部分。

  “无废城市”的内涵及其讨论

  按照一般惯例，文件、研究和日常用语的话语体系不同：文件要说清楚干什么，并不追求准确性、系统性和完美性;文章要说明研究对象的内涵，否则会“各唱各的调”。从这个意义上说，研究“无废城市”内涵外延的意义不言而喻。

  1.“无废城市”释义

  下面，分别对废物、无废、无废城市等概念的内涵进行讨论。

  废物，一般指“失去原有使用价值的东西”。对废物可以进一步细分：从形态看，有液态、气态和固体废物;国办文件中的“废物”主要指“固体废物”。从领域看，有工业废物(也称之为“下脚料”或副产物)、农林废物、生活废物、危险废物等。从使用主体看，同一物品，有人认为是“可用的资源”，有人认为是“废物”，取决于使用主体的收入水平和生活习性。从价值失去程度看，尚有剩余价值的可称之为“闲置品”(英文中称为“用过的物品”;市场流通后的为“二手货”)，完全没有使用价值的才是废物。两者的简单区分是，收废品的人要的是“可用的资源”，不要的就是废物。从资源化利用方式看，有整体或部分的循环利用、再生利用、能量回收等。具体而言，旧物(旧货)整体或部分(零部件)经清洁处理或简单修复后再利用(重复利用)，进行大修或再制造后的利用;对完全失去原有价值的物品，通过回收、拆解、加工成为产品的生产原料，即所谓的资源化利用;没有利用价值但仍有热值的，还可以能源化利用(如垃圾焚烧)。

  “无废”，不是没有废物，而是居民知道自己产生的废物去那儿了，专业人士能追踪废物流到哪儿的整个过程;固废能得到尽可能的资源化利用和无害化处置。国办文件表述是，以新发展理念为引领，推动形成绿色发展方式和生活方式，从源头减少资源消耗和废物排放。如“光盘行动”可以减少餐厨垃圾排放，焚烧可以减少生活垃圾体积，减少垃圾填埋量，减少垃圾填埋的占地和对地下水的污染，并将固废对居民生活的影响降低。

  无废城市是一个新概念，具有居民看不到随意堆放的废物，废物得到了资源化利用和无害化处置的内涵;不是没有固废，而是对市容、对居民生活影响小;居民对废物没有“违和感”，因而是一种固废减量化、资源化和无害化的全生命周期管理模式。国办文件中的“无废城市”，是一个地理空间概念，因为覆盖工业(包括矿业、建筑业)废物、农林废物、生活废物及危险废物。每个城市，无论人口多少、规模大小、地处何方，都有生活垃圾，其他废物因城而异;这就为因地制宜开展“无废城市”建设试点提出了要求。

  2.“无废城市”的外延

  “无废城市”与资源综合利用和循环经济密切相关，下面分别加以讨论。

  资源综合利用，我国早就发文加以推动。如1985年9月30日《国务院批转国家经委关于开展资源综合利用若干问题的暂行规定的通知》，其中的第一段提出“开展资源综合利用是一项重大的技术经济政策，对合理利用资源，增加社会财富，提高经济效益，保护自然环境，都有重要的意义。”1996年，国务院批转国家经贸委等部关于进一步开展资源综合利用意见的通知[国发(1996)36号]，规定了“资源综合利用主要包括：在矿产资源开采过程中对共生、伴生矿进行综合开发与合理利用;对生产过程中产生的废渣、废水(液)、废气、余热、余压等进行回收和合理利用;对社会生产和消费过程中产生的各种废旧物资进行回收和再生利用。”在国家“十一五”“十二五”资源综合利用相关意见和规划中，将范围逐步延伸到农林废弃物(三剩物)、海水综合利用等方面。

  政府文件中的“资源综合利用”，从当时现实出发，以解决紧迫的资源环境问题。国务院36号文中关于资源综合利用的定义已被一些学者“挑刺”，核心意思是内涵已经“时过境迁”。一些人按“批评中国的文章”容易在国外发表或“指出现有研究不足、加以创新”的课题申报思维模式，对行政话语和研究话语的差异缺乏深入了解，讨论资源综合利用定义或假定问题再加以批评，这样的讨论对指导我国的资源综合利用实践意义不大。

  循环经济，虽也是“舶来品”，却是地地道道的中国理念和实践抽象。关于循环经济的起源、定义、定位及其与资源综合利用、清洁生产、环境保护等的关系，从2002年开始本人就写文章讨论，2005年出版了《循环经济学》一书(2018年被自然资源学会评为优秀教材)，也曾在各种论坛和报告中将循环经济的本质概括为，效仿食物链，延伸产业链，提升价值链，这里不再讨论。

  政府文件中的循环经济定义。2005年，《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》中有一段工作部署的话：大力发展循环经济，按照“减量化、再利用、资源化”原则，采取各种有效措施，以尽可能少的资源消耗和尽可能小的环境代价，取得大的经济产出和少的废物排放，实现经济、环境和社会效益相统一，建设资源节约型和环境友好型社会。《循环经济促进法》给出了循环经济定义：本法所称循环经济，是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。

  一段时间以来，出于《循环经济促进法》修订需要，国内各界关于循环经济定位和法律名称的讨论不断;不同学者的结论不同。这些讨论是必要的，有关循环经济的定位也是见仁见智。循环经济，首先是一种资源战略。减量化原则是从资源或物质循环利用的角度提出来的;从我国国情和发展阶段基本特征出发，循环经济的减量化原则不是简单地减少资源消耗总量，而使资源尽可能得到循环利用和高效利用，达到提高资源产出率和减少废弃物排放的目的。发展循环经济是一种重要的环境保护措施;转变环境污染“末端治理”模式，是我国发展循环经济的出发点。可以相信，“无废城市”建设和试点也离不开循环经济的发展。

  欧盟不断扩大循环经济的范畴。1994年，德国修订了《物质闭路循环与废弃物管理法令》，2012年再次修订，将“产品生产和使用应尽可能避免产生垃圾，产品用后的垃圾应依照环境承受能力予以利用或者清除”的三环节要求细化为五环节：“预防废物产生-整理以便再用-循环利用-其他回用-最终处置”。2014年欧盟委员会提交了“迈向循环经济：欧洲零废物计划”的提案;2017年3月14日欧洲议会通过了该提案。“循环经济”被定义为实现产品、物质和资源价值在经济中维持时间最大化、废物产生最小化;欧盟甚至将“预防废物产生、循环利用、废弃物管理和垃圾焚烧”等类活动，统统归入“循环经济”范畴。

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