欧盟循环经济实践及其对中国的启示

一、欧盟循环经济及塑料战略

欧盟自2015年提出循环经济行动计划(Circular Economy Action Plan)后，2018年又出台了循环经济一揽子行动计划(Circular Economy Package)，其中包括塑料战略(Plastic Strategy)、化学品废弃物管理、港口接收废弃物管理、关键原材料的管理相关政策以及循环经济进展监测体系等等。

在欧盟循环经济战略中，塑料污染的治理是非常重要的一个环节，塑料战略作为迈向循环经济的一项重要举措，欧盟定义了四大优先领域(见图1)：提升塑料循环再利用的质量和经济性;减少塑料垃圾产生和随意丢弃;通过污染治理来推动投资与创新;在应对气候变化、环境污染治理、循环经济转型领域建立领先优势，并期望能引领全球行动。根据该战略，到2030年，欧盟市场上的所有塑料包装将全部是可重复使用/可循环利用的，并且不会变为无管理的塑料垃圾。

△ 图1 欧盟塑料战略的四大优先领域

1.欧盟塑料战略主要背景

欧盟塑料战略主要关注的是避免塑料污染进入到水体与环境以及食物链及人体当中;其长期的解决方案是以加强循环利用为主。应该看到，在欧盟的所有相关文件中并未将禁塑或限塑做为唯一或者主要的塑料污染治理手段，这一方面是因为塑料作为一种重要的原材料，对工业生产和经济总值贡献很大(欧盟的塑料工业总产值超过3400亿欧元，并雇用了150万员工);另一方面，单纯的禁限并不一定能从根本上解决塑料污染问题。例如，曾有研究显示，在禁限塑料购物袋的销售和使用后，塑料垃圾袋的使用量会同期有显著的增加，结果是塑料废弃物并未减少。

为了应对塑料污染，也需要考虑科技创新和技术引领——新技术、新材料、新模式的出现，可以在一定程度上通过材料或者使用方式的替代解决部分问题。但是，欧盟也对单纯的材料替代持审慎的态度，因为材料替代可能会在解决一个问题的同时引发其它的问题。而且，替代的材料也需要仔细考虑其使用后的收集，循环利用与处置相关的体系建设。

此外，欧盟出台塑料战略的时间点跟中国近些年来的政策也有一定的结合度。例如，2017年中国公布的《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》在欧美引起较大的震动，对欧美等“洋垃圾”输出国来说是一场巨大的危机。这也倒逼欧盟主动做出政策的改变，化危为机，最终决定欧盟自己产生的垃圾应该要在欧盟境内自己处理掉。而加速循环经济转型就是其主要的应对方式：一方面通过生产者责任延伸制度、生态设计要求等制度手段来努力推动塑料产品及包装的设计与生产优化，以减少原生塑料的使用，加强再生料的应用，并使得产品更易于重复使用和再生利用;另一方面加强使用后的收集、分选与再生利用能力，推动再生料的高质化、高值化利用，并通过这些转变来创造商业机会和就业机会。

2.欧盟塑料战略主要内容

(1)欧盟提倡改善产品的设计，包括出台了包装及包装废弃物指令，对包装的材料、设计管理做出了进一步的政策要求;对产品的包装设计提出生态设计的要求;也对产品和产品的包装标志标识有着严格的要求。其目的一是从源头减少废弃物的产生;二是赋权消费者，以方便其做出合适的选择

(2)欧盟倡导通过建立闭环的循环利用系统，减少塑料废弃物的环境泄露与环境影响，并且通过法律要求，在一定程度上强制再生材料的使用比例。

(3)欧盟对特定的产品实行独立的回收体系，例如，在欧盟多个国家已经普遍实现的是包装的生产者责任延伸制(如德国的绿点系统)和饮料包装物的押金返还制度。

(4)鼓励增加资金投入，提高财政支持研发投入。

(5)欧盟一次性塑料指令

作为《循环经济中的欧洲塑料战略》的一部分，欧盟于2019年6月发布了欧盟一次性塑料指令(EU SUPD-Single Use Plastic Directive)。其中包括：自2021年起针对六大类10种产品实施欧盟市场的禁限等六大部分的内容(见图2)。其出发点在于，对于部分难于回收因而很容易成为海滩及海洋塑料垃圾的产品，因为存在着相对成熟的替代(材料、使用模式的替代)方案，就以禁限为手段;而对于其它的塑料产品，则是提出减少消费量的要求，或者是要求达到较高的回收利用率，并针对部分产品设定强制使用再生料的比例等。

△ 图2 欧盟一次性塑料指令的主要内容

需要指出的是，鉴于欧盟的政治制度，欧盟委员会往往是通过指令的形式来设定统一的法律框架和量化目标，而每个成员国则需要根据这一目标和法律框架来制定本国国内的法律法规，以在约定的时间达成欧盟的目标。

3.欧盟新版循环经济计划

2020年，尽管面临着新冠疫情的不利影响。欧盟对于坚定推进循环经济转型的目标并未发生变化。2019年底发布的绿色新政(EU Green Deal)明确了欧盟计划于2050年实现碳中和的宏大目标，并将循环经济转型作为实现这一目标的重要措施之一。随后，欧盟于2020年3月公布的新版循环经济计划(CEAP-the New Circular Economy Action Plan)列出了35项具体行动，涵盖产品的全生命周期，如设计、循环经济过程、可持续消费等，总体目标就是要保证从自然界中获取的资源经过加工后，在经济链条中能够实现更长期、更多次的循环，减少对自然资源的消耗，减少其变为废弃物的可能，从而减少对自然环境的压力。

具体而言：

(1)该行动计划从塑料扩展到更广的领域(见图3)，如塑料、包装(新材料包装、纸质包装等)，汽车及电池、电子电器与信息通信产品，建筑物及建材，纺织品，食物、水及营养等，力争使可持续产品成为主流。

(2)通过聚焦关键产品及其供应链，以减少主要废弃物产生和环境风险。

(3)此外，CEAP还强调了政府在公共采购及消费者影响力方面的带头引领作用，通过绿色采购来推动可持续供应链的成熟。欧盟希望通过其自身的行动建立标杆，以引领全球行动。

△ 图3 欧盟新版循环经济计划从塑料扩展到更广的领域

二、欧盟循环经济实践对中国的启示

2018年7月16日，在中欧峰会暨第20次中国欧盟领导人会晤期间，中欧双方对话交流的重要成果之一就是国家发展改革委与欧盟委员会签署了循环经济合作备忘录，这为中欧双方在循环经济转型领域的深化交流与合作奠定了坚实的基础。双方约定将紧密围绕领导人共识，建立循环经济高级别政策对话，在绿色发展框架下围绕双方共同关心的循环经济宏观政策协调、制度创新(绿色设计、生态标识、生产者责任延伸、绿色供应链管理等)、重点领域的循环经济最佳实践(园区、化工产品、塑料制品、废弃物等)、循环经济投/融资等方面加强交流，开展务实合作。

同时今年也是中欧建交45周年，中欧双方领导人在2020年中欧峰会视频会议后，也同意将继续在以下方面加强交流合作：低碳及循环经济投资，数字经济及其技术与基础设施，气候变化相关领域的研发合作，中欧投资协定等。

欧盟在循环经济转型方面已经做出了良好的表率，并取得了阶段性的成果。因此，研究和了解欧盟的相关政策、战略、行动计划等对于中国具有现实的参考借鉴意义。

1.关于基线调研：欧盟的政策制定通常有较长的调研准备期，非常注重现状数据和基线调查。前期会投入很多资源做扎实的深入调研，并基于详实的数据进行分析与评估，以确定中长期发展方向和主要的量化目标，并据此制定相关政策体系、路线图或实现路径。

2.关于塑料购物袋：随着全球对于塑料垃圾与海洋塑料的关注度越来越高，很多国家和地区都颁布了针对塑料购物袋的禁限令，尤其是主要以LDPE为原料制成的轻质手提塑料购物袋是主要目标。对于此类产品，鉴于前面提到的原因，欧盟并没有对塑料袋实施全面禁令或限制，而是设定了轻质塑料提袋消费量的减量目标——在欧盟塑料袋指令的框架下设定了具体的减少使用量的目标，如到2026年达成每人平均每年使用40个的目标。具体达成措施则由成员国自行设定，部分成员国选择了通过实施塑料购物袋收费制度，部分采取了材料替代，也有一些成员国颁布了禁止使用、禁止消费制度等。

3.关于生物基以及可降解塑料：欧盟对于生物基材料以及可降解塑料采取了非常谨慎的态度，截至目前并没有明确表示禁止或鼓励，而是表示要在进一步研究的基础上再做决定。目前唯一已明确的是在欧盟SUPD中将光氧化可降解塑料制品列入禁令清单;以及对于生物基塑料和可降解/可堆肥塑料等则要求从原料、标示到应用场景都需要有明确的标识标记，以便于消费者做出合适的选择，并配合现有的使用后收集、处置体系。

4.更广泛的生产者延伸制：欧盟广泛实行生产者延伸制，在相关政策中明确要求生产者要承担更多的责任，不仅包括产品的生产、销售，还包括产品使用后如何更好地被收集利用和减少对环境的影响等方面，生产者要负担起财务责任，还有设计、收集与处理的责任。

5.欧盟塑料循环联盟及欧洲塑料公约：为提升欧盟的塑料回收系统能力，推动循环经济转型，欧盟委员会进一步发起了欧盟塑料循环联盟(EU Circular Plastic Alliance)， 联合多个利益相关方，加强上下游合作，为再生塑料创造市场需求。该联盟共同承诺，将利用商业力量来解决塑料循环的问题，目标是到2025年将实现在欧盟市场内提供并使用1000万吨合规的再生塑料应用于高值化利用。此外，还有一个也很知名的欧洲塑料公约(European Plastic Pack)，同样是由塑料制造商、零售商、政府和民间社会组织发起成立的，承诺到2025年实现100%的包装可回收或可重复使用，并减少三分之一的塑料原材料的使用。

三、数字技术推动循环经济的生态系统合作

数字技术在整个循环经济的产业链中已得到广泛的应用，从消费者端产生废弃物到收集、分选、分离过程到循环再加工替代原生料的使用过程中，例如，陶朗集团的智能回收机和自动化的光学分选设备通过内嵌的数字技术能够为数字体系提供大量的信息。有了数字信息后，就能建立透明的产业链，对政府来说，可以看政策执行的情况，追溯和监管，指导政策升级;对于产业链来说，能促使上下游更好地建立供需配套，最终实现用更多的再生料替代原生料，减少原生料使用，减少资源消耗的总体目标，同时也能减少垃圾产生。

四、结语

应该说，如果没有全面、长期的目标、战略及行动计划，欧盟过去三年在循环经济方面也不可能取得如此令人瞩目的成就。对比之下，中国目前在工业共生、城市矿产、资源综合利用、城市生活垃圾分类乃至无废城市试点等领域采取了诸多举措，并取得了相当的成绩。如果可以在跨部门政策整合及执行方面加强合力的话，总体的效果还有很大的提升空间。我们欣喜地看到，2020年初中国政府颁布了塑料污染治理的纲领性文件，并开始部际协调，共同发力。尤其是由中央深改办审议通过，并于近期由住房和城乡建设部等12个部门联合发布的《关于进一步推进生活垃圾分类工作的若干意见》， 提出了生态设计、垃圾分类标识制度、押金制等倡议，已经初现以资源化为宗旨的循环经济发展思路，为进一步建立包括中长期量化目标和路线图法律体系奠定了基础，这也将有利于中欧之间更有效地开展对话，交流与合作。中欧作为世界上领先的两大经济体，也分别颁布了实现碳中和的远期目标，在循环经济领域的合作不仅将受益于协调政策，共同建立废弃物处理和利用的全球标准，也将极大地推进双方经济的绿色复苏和可持续发展，为人类整体造福。

作者：常新杰 中国欧盟商会环境工作组主席

来源：中国循环经济

免责声明： 部分文章信息来源于网络以及网友投稿，本网站只负责对文章进行整理、排版、编辑，是出于传递更多信息之目的。本站文章版权归原作者及原出处所有，内容为作者个人观点， 并不代表本站赞同其观点和对其真实性负责，本站只提供参考并不构成任何投资及应用建议，并不用于任何商业目的。如本站文章和转稿涉及版权等问题，请作者及时联系本站，我们将根据著作权人的要求，立即更正或者删除有关内容。本站拥有对此声明的最终解释权。